นักกฎหมาย ชี้ กสทช. ไม่ใช้อำนาจ คือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่

วันพุธที่ 7 กันยายน 2565 สภาองค์กรของผู้บริโภค (สอบ.) ร่วมกับคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดเสวนาหัวข้อ “ส่องอำนาจตามกฏหมาย กสทช. อนุญาตควบรวมได้หรือไม่” เพื่อวิเคราะห์แง่มุมทางกฏหมายและคำตัดสินของศาลปกครอง เกี่ยวกับอำนาจของคณะกรรมการกำกับกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ ว่าสามารถนำมาพิจารณาอนุมัติการควบรวมกิจการระหว่างค่ายมือถือสองค่าย คือ ทรู และ ดีแทค ได้หรือไม่ ซึ่งการควบรวมนี้จะก่อให้เกิดการมีอำนาจเหนือตลาดของกิจการโทรคมนาคม ที่คู่แข่งขันในตลาดจะลดลงจากสามค่ายเหลือสองค่าย

มีอำนาจไม่ใช้ ถือเป็นการละเว้นปฏิบัติหน้าที่

ผศ.ดร.ปริญญา เทวานฤมิตรกุล คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวว่า ประเทศไทยมีระบบทุนนิยมที่เปิดให้มีการแข่งขัน โดยเน้นว่าหากไม่มีการแข่งขัน หรือหากปล่อยให้รายใดรายหนึ่งมีอำนาจเหนือตลาดขึ้นมา กลับจะทำให้ระบบตลาดแย่ยิ่งกว่าการผูกขาดโดยรัฐด้วยซ้ำไป

ในกรณีการควบรวมทรู – ดีแทคนั้นมองว่า เป็นเรื่องที่นักธุรกิจหาช่องทางขยายธุรกิจ ที่สร้างกำไรสูงสุด แต่ผลของการรวมกิจการทำให้ธุรกิจนี้มีส่วนแบ่งทางตลาดสูงเกินร้อยละ 50 เกิดอำนาจเหนือตลาดเมื่อโทรศัพท์มือถือเหลือ 2 ค่าย ในขณะที่เอไอเอสมีแผนจะควบรวมกับ 3BB ทำให้การแข่งขันย่อมน้อยลงไปอีก แต่เมื่อไรที่เกิดการสมยอมทางธุรกิจระหว่างสองค่ายที่มีอยู่ก็จะกลายเป็นปัญหาใหญ่สำหรับผู้บริโภค 

“กสทช. ซึ่งมีหน้าที่ตามกฎหมาย ทำไมถึงบอกว่า กสทช. มีอำนาจเพียงรับทราบ เมื่อมีอำนาจตาม พ.ร.บ. ดูแลไม่ให้มีการผูกขาด หลักมีแค่นี้ ดูง่าย ๆ หากมีอำนาจเหนือตลาด ตลาดเหลือแค่ 2 ราย กสทช. ผู้มีหน้าที่ตามกฎหมาย ก็ต้องทำหน้าที่ จึงเป็นเรื่องน่าแปลกใจที่ส่งเรื่องถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตีความ เมื่อ กสทช. เป็นองค์กรอิสระ ขณะที่กฤษฎีกาเป็นสำนักงานกฎหมายของ ครม.” ผศ.ดร.ปริญญา กล่าว

ผศ.ดร.ปริญญา ยืนยันชัดว่า กสทช. มีอำนาจ และมีหน้าที่ต้องทำตาม พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมฯ เมื่อทราบว่า 2 รายหากควบรวมกันแล้วมีอำนาจเหนือตลาดเกินร้อยละ 50 กสทช. กลับบอกว่ามีแค่อำนาจ ‘รับทราบ’ และบอกตั้งแต่ต้นว่าไม่มีอำนาจห้ามเอกชนควบรวมกัน อีกทั้งที่ กสทช. อ้างทำตามประกาศ กสทช. เรื่องมาตรการกำกับดูแลการรวมธุรกิจในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2561 นั้น ก็เป็นประกาศของ กสทช. เอง

“ผมเห็นว่าเป็นประกาศ กสทช. ปี 2561 เข้าข่ายการไม่ชอบด้วยการปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา 27 พ.ร.บ. กสทช. ให้อำนาจ กสทช. ดูแลไม่ให้เกิดการผูกขาด หรือมีอำนาจเหนือตลาด กลับกลายเป็นประกาศลดอำนาจ กสทช. จึงผิดปกติ การที่ตลาดโทรคมนาคมเหลือ 2 ราย โอกาสเกิดการแข่งขันน้อยลง รายเล็กไม่มีโอกาสเข้ามาแข่งขันได้ สุดท้ายผลกระทบตกกับประชาชน กสทช. ต้องรับผิดชอบทำหน้าที่ตามกฎหมาย แต่กลับไปออกประกาศลดอำนาจตัวเอง” ผศ.ดร.ปริญญา ระบุ

หากมองในแง่ดี กสทช. อาจไม่เข้าใจอำนาจตัวเอง ดร.ปริญญากล่าว แต่ในเมื่อศาลปกครองชี้มาแล้ว แม้แต่อนุกรรมการฯ ที่ กสทช. ตั้งมาก็ชี้มาแล้ว รวมถึงประกาศ กสทช. ปี 2561 ข้อ 5 ถือเป็นการขออนุญาต

“เรื่องนี้ผมคิดว่า ไม่ต้องรอให้ศาลสั่ง กสทช. ทำได้เลย มีอำนาจพิจารณาให้หรือไม่ให้ ควรหรือไม่ที่จะอนุญาตการควบรวมกิจการโทรคมนาคมที่มีส่วนแบ่งทางการตลาดเกิน 50 เปอร์เซ็นต์ ยุคนี้เราขาดมือถือ อินเทอร์เน็ตไม่ได้ เราจึงให้ตลาดเหลือผู้ประกอบการ 2 รายไมได้ กสทช.จำเป็นต้องทำหน้าที่ในเรื่องที่ตนเองมีอำนาจ” ผศ.ดร.ปริญญา กล่าวและว่า ส่วนเรื่องของระยะเวลาการพิจารณาดีลควบรวมทรู ดีแทคนั้นยืนยันว่า ระยะเวลา 90 วันไม่ใช่เวลาของ กสทช. ในการพิจารณา ‘รับทราบ’ การควบรวมกิจการ

ขณะที่ รศ.ดร.ณรงค์เดช สรุโฆษิต คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวถึงความเห็นที่แตกต่าง 2 ทาง ในประเด็น กสทช. มีอำนาจการควบรวมได้หรือไม่ ฝั่งหนึ่งบอกรัฐมีอำนาจอนุญาตหรือไม่อนุญาตก็ได้ ขณะที่อีกฝั่งบอกรัฐ ทำได้แค่รับทราบรายงาน จากนั้นค่อยมากำหนดมาตรการอื่น ๆ ตามหลัง

“อยากให้จินตนาการร่วมกันว่า เราถือว่าผู้ประกอบการโทรคมนาคม แค่ส่งรายงานก็พอ และ กสทช. มากำหนดมาตรการตามหลัง สมมติประเทศไทยมีผู้ประกอบการโทรคมนาคมมือถือ แค่ 2 ราย เอ กับ บี วันนี้จะควบรวม ถือหุ้นไขว้กัน ท่านว่ารัฐควรมีอำนาจแบบไหน รัฐมีอำนาจแค่รับรู้และกำหนดมาตรการภายหลัง ถามว่าจะเกิดการแข่งขันหรือไม่ หรือรัฐมีอำนาจอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้ควบรวมกันได้ ทุกท่านน่าจะมีคำตอบเอง” รศ.ดร.ณรงค์เดช ระบุ

อาจารย์คณะนิติศาสตร์ จุฬาฯ ระบุว่า แม้กฎหมายเขียนไว้เหมือนกัน คำถามคือจะตีความอย่างไร หากเราดูเวลารัฐจะกำกับการประกอบธุรกิจ มีมาตรการวิธีการอยู่หลายอย่าง เมื่อใดก็ตามที่ประโยชน์สาธารณะยิ่งสูง การกำกับยิ่งต้องมีมาก เมื่อใดก็ตามเรื่องนั้นกระทบประโยชน์ส่วนรวม กระทบต่อสุขภาพประชาชน หรือเป็นทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด กระทบความมั่นคง รัฐยิ่งต้องควบคุมให้มากขึ้น

“ขอถามว่า ทรัพยากรอย่างคลื่นความถี่ โทรศัพท์มือถือ โทรคมนาคม เป็นความจำเป็น และมีสำคัญหรือไม่ สามารถกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ กระทบต่อชีวิตประจำวันหรือไม่” เพราะคำตอบจะชี้เองว่ากิจการนี้ควรมีการกำกับควบคุมการมีอำนาจเหนือตลาดของธุรกิจในกิจการนี้หรือไม่

พร้อมกันนี้ รศ.ดร.ณรงค์เดช เปิดรัฐธรรมนูญถึง 3 ฉบับ รัฐธรรมนูญปี 2540 2550 2560 ที่ได้เขียนเรื่องคลื่นความถี่เอาไว้ จึงถือเป็นทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด อีกทั้งรัฐยังเห็นความสำคัญของการจัดการคลื่นความถี่ กำหนดองค์กรเป็นการเฉพาะ ดังนั้นเรื่องนี้เป็นเรื่องที่มีความสำคัญ รัฐธรรมนูญมอบหมายภารกิจนี้ให้กับ กสทช.

“ดีลทรู ควบรวมดีแทค กสทช. จึงมีอำนาจอนุญาตหรือไม่อนุญาต และการพิจารณาควบรวมกิจการโทรคมนาคม ก็ขอให้คิดถึงประโยชน์สาธารณะ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากผู้ให้บริการโทรคมนาคมเหลือเพียง 2 ราย” 

ส่วนเรื่องระยะเวลาการพิจารณาการควบรวมกิจการนั้น รศ.ดร.ณรงค์เดช ชี้ว่า หากมีการฟ้องละเมิดเรียกค่าเสียหาย กสทช. สามารถอธิบายเหตุผลและรายละเอียดได้อยู่แล้วว่า ทำไมล่าช้า เพราะเรื่องนี้ไม่ใช่การพิจารณาโชห่วย 2 รายจะควบรวมกัน แต่นี่เป็นธุรกิจแสนล้านที่มีรายละเอียดทางเทคนิค ทางเศรษฐศาสตร์ ทางคุ้มครองผู้บริโภค ซึ่งมีความซับซ้อน การใช้เวลาพิจารณาไม่ได้ถือว่านานเกินสมควร บางเรื่องที่ยาก ก็จะทำให้การพิจารณาต้องใช้ระยะเวลานานเป็นเรื่องธรรมดา

แปลกใจ กสทช. ดิ้นรนให้กฤษฎีกาตีความ

ด้านฉัตร คำแสง ผู้อำนวยการ 101 PUB แสดงความแปลกใจที่ กสทช. ส่งให้สำนักงานกฤษฎีกา ตีความเรื่องอำนาจการอนุญาติการควบรวมกิจการของตนเอง ในเมื่อศาลปกครองได้มีคำพิพากษาว่า กสทช. มีอำนาจตามกฎหมายในการกำกับดูแลการควบรวมกิจการภายใต้ใบอนุญาต อีกทั้งอนุกรรมการด้านกฎหมายที่ กสทช. ตั้งขึ้นมาก็มีมติเป็นเอกฉันท์ 10 ต่อ 1 ว่า กสทช. มีอำนาจพิจารณาอนุญาตหรือไม่อนุญาต ดังนั้น จึงน่าจะมีปัจจัยเบื้องหลังทางเศรษฐกิจการเมือง ทำให้กฎหมายถูกตีความไปเอื้อคนบางกลุ่ม จนละเลยประโยชน์สาธารณะ 

สุดท้าย ศิริกัญญา ตันสกุล คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาผลกระทบกรณีการควบรวมกิจการโทรคมนาคม กล่าวถึงการที่บอร์ด กสทช. ชุดใหม่ ที่ดิ้นรนนำเรื่องให้กฤษฎีกาตีความ จึงมีคำถามที่ว่า เป็นการกระทำที่เหมาะสมหรือไม่ เพราะที่ผ่านมา กสทช. เคยมีการยื่นให้กฤษฎีกาตีความอำนาจการพิจารณาควบรวมกิจการมาแล้วรอบหนึ่ง โดยครั้งนั้นกฤษฎีกาปฏิเสธ ไม่พิจารณาให้ความเห็นทางกฎหมาย

“สังคมต้องมาฉุกคิด อะไรทำให้ บอร์ด กสทช. ชุดใหม่ ยื่นกฤษฎีกาตีความ เรื่องอำนาจการพิจารณา และระยะเวลาการพิจารณา 90 วัน ทั้ง ๆ ที่ศาลปกครองมีความเห็นเบื้องต้นออกมา กสทช. มีอำนาจสั่งห้ามการรวมธุรกิจได้ ขณะที่อนุกรรมการด้านกฎหมาย ก็ยืนยันชัดเจน ส่วนความเห็นแย้ง ก็มีเพียงบริษัทเอกชน และ สำนักงาน กสทช. ที่เห็นว่า กสทช. มีหน้าที่เพียงแค่รับรายงาน และต้องให้พิจารณาเรื่องนี้อย่างเร่งด่วน” ศิริกัญญา กล่าว

ศิริกัญญา ระบุ และว่า กสทช. มีความกังวล ใจกล้าขาสั่น และไม่มีความมั่นใจในกฎหมายที่ตัวเองมีอยู่ ไม่กล้าหาญพอใช้อำนาจมากับหน้าที่ของตัวเอง ในการตัดสินใจอะไรที่เป็นเรื่องชี้เป็นชี้ตายกับประชาชน และทิ้งท้ายด้วยว่า การที่ฝ่ายกฎหมาย กสทช. อ้างกรณีการควบรวมกิจการมาก่อนหน้านี้ถึง 9 ดีลว่า ใช้ระบบรายงานมาโดยตลอด หากไปดูในรายละเอียดจะพบว่า ทั้ง 9 ดีลเป็นการควบรวมธุรกิจในเครือเดียวกัน และอีก 1 ดีล เป็นรัฐวิสาหกิจ และขนาดการรวมธุรกิจก็ไม่เกินกฎหมายกำหนดไว้ ฉะนั้นการอ้างแบบนี้ หรือการนำดีลที่ผ่านมาเปรียบเทียบกับการควบรวมกิจการทรู ดีแทค จึงทำไม่ได้