ดีลทรู-ดีแทค กระทบผู้บริโภคทางเลือกลดลง

ในขณะที่การควบรวมระหว่างบริษัทโทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น จำกัด (มหาชน) (ดีแทค) กับบริษัท ทรู คอร์ปอเรชั่น จำกัดหรือทรู – ดีแทคกำลังดำเนินไป หลังจากมีการประกาศควบรวมกิจการเมื่อเดือนพฤศจิกายนที่ผ่านมา นักวิชาการ กรรมการคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) และเลขาธิการสภาองค์กรของผู้บริโภค (สอบ.) ร่วมกันแสดงความคิดเห็นว่า การควบรวมครั้งนี้ จะทำให้ผู้บริโภคมีทางเลือกลดลง ทำให้ตลาดกระจุกตัวมากขึ้น นวัตกรรม และสตาร์ทอัพต่าง ๆ มีทางเลือกน้อยลงด้วย ซึ่งส่งผลลบต่อการเปลี่ยนผ่านไปสู่เศรษฐกิจดิจิทัล แม้จะใช้ข้ออ้างเรื่องการใช้โครงสร้างพื้นฐานร่วมกันของ 2 บริษัทก็อาจเป็นจริงได้ยาก และการควบรวมครั้งนี้อาจนำไปสู่การผูกขาด และการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรม

อันนำมาถึงข้อสรุปจากเวทีเสวนาออนไลน์ ในหัวข้อ “ดีล True – Dtac ต้องโปร่งใส กสทช. ต้องรับฟังผู้บริโภค” ว่า องค์กรกำกับดูแล ที่มีอำนาจควบคุมดูแลกรณีการผูกขาด คือ กสทช.และคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า (กขค.) จะต้องใช้กลไกทางกฎหมายอย่างเข้มข้น เพื่อป้องการการผูกขาดในกิจการนี้ ที่มีผลกระทบต่อผู้บริโภคเป็นจำนวนมาก

เวทีดังกลาวนี้ จัดขึ้นในวันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2565 เพื่อชวนผู้บริโภคมาร่วมรับฟัง และแสดงความคิดเห็นว่า การควบรวมกิจการของผู้ประกอบการรายใหญ่ที่ให้บริการค่ายมือถือในประเทศไทยจาก 3 ราย เหลือเพียง 2 ราย ถือเป็นการผูกขาดหรือไม่ และผู้บริโภคจะได้รับผลกระทบมากน้อยเพียงใด โดยมีผู้เชี่ยวชาญในด้านต่าง ๆ อาทิ สารี อ๋องสมหวัง เลขาธิการ สอบ. ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) นพ. ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา กรรมการ กสทช. สฤณี อาชวานันทกุล นักวิชาการอิสระด้านเศรษฐศาสตร์ และ ผศ.ดร.กมลวรรณ จิรวิศิษฏ์ อาจารย์ประจำศูนย์กฎหมายพาณิชย์และธุรกิจ เข้าร่วมเสวนาด้วย

สารี ยืนยันว่า สอบ. ไม่เห็นด้วยกับการควบรวมในครั้งนี้ เนื่องจากจะทำให้ผู้บริโภคมีทางเลือกลดลง และอาจส่งผลให้ค่าบริการที่ผู้บริโภคต้องจ่ายสูงขึ้นด้วย โดยข้อมูลจากงานวิจัยในประเทศอังกฤษพบว่าการควบรวมกิจการจาก 4 เจ้า เหลือ 3 เจ้า ส่งผลให้ผู้บริโภคมีภาระค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 20

“ขอให้ กสทช. ชุดใหม่ ที่รอการแต่งตั้งอยู่นั้นดำเนินการอย่างรอบคอบ ซึ่งสภาฯ ทำข้อเสนอไปยังหน่วยงานใหญ่ ๆ ให้ดูแลเรื่องดังกล่าวอย่างใกล้ชิด” สารี กล่าว

ด้าน ดร.สมเกียรติ ให้ข้อมูลว่า การควบรวมกิจการ สามารถส่งผลกระทบต่อบริษัทได้ใน 2 ทาง คือ 1.ทำให้บริษัทมีประสิทธิภาพมากขึ้น มีนวัตกรรมที่ดีขึ้น ต้นทุนถูกลง ซึ่งส่งผลให้ผู้บริโภคได้ประโยชน์ แต่ในอีกทางหนึ่งก็อาจเพิ่มอำนาจการผูกขาด ซึ่งทำให้ผู้บริโภคเสียผลประโยชน์ ซึ่งในทางเศรษฐศาสตร์ต้องชั่งน้ำหนักระหว่างข้อดีและข้อเสีย แต่ว่าในทางกำกับดูแลโดยหน่วยงานกำกับดูแลของบางประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา จะมีหลักเกณฑ์ในการกำกับดูแลเพียงอย่างเดียวคือ ดูจากผลกระทบที่เกิดกับผู้บริโภค หากเกิดผลเสียก็จะทำได้ 2 ทาง คือ 1.หากเป็นผลเสียอย่างร้ายแรง ก็จะไม่อนุญาตให้ควบรวมกิจการ แต่หากเป็นกรณีที่ 2 คือ มีผลกระทบต่อผู้บริโภคในบางส่วน ก็อาจจะอนุญาตให้ควบรวมกิจการได้แบบมีเงื่อนไข

ประธาน TDRI กล่าวอีกว่า ในกรณีของทรูและดีแทค มีความชัดเจนอย่างยิ่งว่าไม่เป็นประโยชน์ต่อผู้บริโภค เพราะการควบรวมดังกล่าวจะทำให้มีจำนวนผู้ประกอบการลดลงจาก 3 รายเหลือ 2 ราย ทำให้ตลาดกระจุกตัวมากขึ้น ซึ่งส่งผลให้ผู้ประกอบการได้ประโยชน์ แต่ส่งผลเสียต่อผู้บริโภค รวมถึงหน่วยงาน และองค์กรที่เกี่ยวข้องอื่น ๆ ในตลาดทั้งหมด เช่น ดีลเลอร์ร้านมือถือ คนที่ทำนวัตกรรม สตาร์ทอัพต่าง ๆ ก็จะมีทางเลือกน้อยลงด้วย ซึ่งจะส่งผลต่อเรื่องการเปลี่ยนผ่านไปสู่เศรษฐกิจดิจิทัลของประเทศไทย

“หาก กสทช. และ กขค. ไม่สามารถกำกับดูแล ระงับความเสียหายที่เกิดขึ้นได้ ก็หมายความว่า ระบบกำกับดูแลธุรกิจผูกขาดในประเทศไทยล้มเหลวทั้งระบบ นำไปสู่คำถามว่า เราจะมี กสทช. และ กขค. ไว้ทำไม เพราะหากเรื่องง่ายขนาดนี้ยังไม่สามารถกำกับดูแลได้ ต่อไปจะกำกับดูแลเรื่องที่ยากกว่านี้ได้อย่างไร” ดร.สมเกียรติ กล่าว

นพ. ประวิทย์ ระบุว่า ปัจจุบัน กสทช. ประสานงานกับ กขค.อยู่ในระดับหนึ่ง นอกจากนี้ สภาผู้แทนราษฎรยังตั้งคณะกรรมาธิการเพื่อศึกษาเรื่องนี้โดยเฉพาะ และได้เชิญผู้แทนจาก กสทช. และ กขค. เข้าร่วมชี้แจงทุกสัปดาห์ โดยตั้งคำถามถึงเรื่องขอบเขตอำนาจหน้าที่ของทั้ง 2 หน่วยงาน รวมถึงช่องโหว่ที่อาจทำให้การควบรวมดังกล่าวไม่ผ่านการพิจารณาอย่างแท้จริง ซึ่งหากมีช่องโหว่ก็ต้องปรับปรุงแก้ไข นอกจากคำถามเรื่องผลกระทบจากการควบรวมกิจการแล้ว อีกหนึ่งคำถามสำคัญ คือ หากไม่ควบรวมกิจการจะเกิดอะไรขึ้น เช่น อุตสาหกรรมจะดำเนินต่อไปได้หรือไม่ โดยในการพิจารณาต้องรับฟังทั้งข้อดีและข้อเสีย และในกรณีที่อนุญาตให้ควบรวม ก็ต้องศึกษาและกำหนดว่า หากการควบรวมนั้นส่งผลกระทบต่อผู้บริโภคจะต้องมีมาตรการลักษณะไหน อย่างไร

นพ. ประวิทย์ กล่าวเพิ่มเติมว่า 2 ข้อที่บริษัทเอกชนทั่วโลกมักกล่าวอ้างในการขออนุญาตควบรวมกิจการ คือ 1.ราคาจะไม่เพิ่มขึ้น และ 2.สามารถประหยัดทรัพยากรโครงข่าย ทำให้ไปลงทุนได้เพิ่มขึ้น ซึ่งทำให้บริการดีขึ้น แต่จากการศึกษาของประเทศในสหภาพยุโรป พบว่า ส่วนใหญ่หลังการควบรวมกิจการ ราคาเฉลี่ยในท้องตลาดจะเพิ่มขึ้น ส่วนประเด็นเรื่องประหยัดทรัพยากรโครงข่ายนั้น ในอดีตที่ผ่านมา พบว่า การประเมินศึกษาผลกระทบย้อนหลังแทบจะทำไม่ได้ ซึ่งหากแก้ไขปัญหาดังกล่าวไม่ได้ ก็จะทำให้ปัญหาการควบรวมเกิดขึ้นอย่างไม่รู้จบ

“ทั้งนี้ ในกรณีที่ไม่อนุญาตให้ควบรวมกิจการ กสทช. ต้องมองไปในอนาคตว่า จะสามารถลดต้นทุนของผู้ประกอบการได้อย่างไร กรณีที่ผู้ประกอบการอ้างว่าเป็นเพราะการลงทุนซ้ำซ้อน เช่น นโยบายการใช้โครงสร้างพื้นฐานร่วมกัน จะทำให้เป็นจริงได้อย่างไร รวมถึงนโยบายการส่งเสริมให้เกิดผู้เล่นรายใหม่ด้วย” นพ.ประวิทย์ กล่าว

ด้านสฤณี ระบุว่า กรณีการควบรวมกิจการระหว่างทรูกับดีแทค กสทช. ชุดรักษาการณ์ควรใช้อำนาจกำกับดูแลโดยทันที เนื่องจากไม่มีความจำเป็นที่จะต้องรอ กสทช.ชุดใหม่ เพราะหน้าที่ของ กสทช. ค่อนข้างชัดเจนว่าต้องกำหนดมาตรการเพื่อป้องกันมิให้กระทำการผูกขาด และเกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขัน

“แน่นอนว่าการควบรวมกิจการดังกล่าวจะทำให้แข่งขันลดลงอย่างแน่นอนด้วยสมการง่าย ๆ คือ ผู้เล่นรายใหญ่จาก 3 รายเหลือ 2 ราย ซึ่งไม่จำเป็นจะต้องศึกษาค้นคว้าอย่างละเอียด เพราะเห็นชัดอยู่แล้วว่า ถ้าปล่อยให้ 2 บริษัทเดินหน้าไปโดยที่ไม่มีหน่วยงานไหนเลยมาคอยกำกับ ก็จะนำไปสู่ภาวะที่อาจจะเกิดการผูกขาดและการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรม”

สำหรับประเด็นว่าจะควบรวมกิจการหรือไม่นั้น สฤณี ระบุว่า กสทช. มีหน้าที่กำกับการกระทำใด ๆ หรือว่าพฤติกรรมที่ส่อเค้าจะก่อความไม่เป็นธรรมทางการแข่งขัน ดังนั้น กสทช. ควรจะวางกระบวนการกำกับ และเรียกข้อมูลตั้งแต่วันแรกที่มีการแจ้งต่อตลาดหลักทรัพย์ เพื่อนำไปสู่การใช้มาตรการเฉพาะที่จะกำจัดหรือลดอำนาจการผูกขาดหรือไม่ ทั้งนี้ ในต่างประเทศมีกฎหมายป้องกันการผูกขาดที่ค่อนข้างเข้มข้น พัฒนามานาน และให้ความสำคัญกับกระบวนการเจรจา เนื่องจากมองว่ามีความสุ่มเสี่ยงในการทำข้อตกลงบางอย่างที่นำไปสู่ความไม่เป็นธรรม เขาจะกฎเกณฑ์ที่จะเข้ามากำกับกระบวนการเจรจาก่อนที่ดีลนั้นจะสิ้นสุด

ผศ.ดร.กมลวรรณ ระบุว่า กสทช. มีทั้งอำนาจและหน้าที่ดูแลตามกฎหมาย ในเรื่องการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคม และในมาตรา 21 ของพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การประกอบกิจการโทรคมนาคมฯ กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของ กสทช. ในการกำหนดมาตรการการป้องกันการผูกขาด ก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันกิจการโทรคมนาคม

ผศ.ดร. กมลวรรณ กล่าวถึงรายระเอียดของประกาศ กสทช. 3 ฉบับ ได้แก่ ประกาศ กสทช. ปี 2549 ปี 2553 และปี 2561 โดยระบุว่า ในมาตรา 8 ของประกาศ กสทช. ปี 2549 นิยาม “การถือครองธุรกิจในบริการประเภทเดียวกัน” ว่า หมายถึง ผู้ประกอบการมีใบประกอบอนุญาต 2 ใบ โดยการเข้าซื้อ หรือถือหุ้นเกินกว่าร้อยละ 10 โดยผู้ที่เข้าไปถือครองมีหน้าที่ต้องแจ้งคณะกรรมการเพื่อขออนุญาตก่อนดำเนินการ อย่างไรก็ตาม คำถามที่เกิดขึ้นในปัจจุบันคือ ผู้ประกอบธุรกิจอย่างทรูและดีแทคไม่ได้เข้าไปถือหุ้นเอง แต่เป็นการถือหุ้นโดยอ้อม ซึ่งการกระทำทางอ้อมสามารถตีความได้หลากหลายว่าผลที่เกิดขึ้นทำให้ผู้ประกอบการสามารถถือใบอนุญาตทั้ง 2 ใบ และถือหุ้นเกินกว่าร้อยละ 10 ได้หรือไม่

ผศ.ดร.กมลวรรณ กล่าวว่า ขณะที่ประกาศของ กสทช.ปี 2561 ฉบับใหม่ เกี่ยวกับมาตรการการกำกับดูแลควบรวมธุรกิจในกิจการโทรคมนาคม ข้อ 9 การรายงานการรวมธุรกิจ ให้ถือเป็นการขออนุญาตตามประกาศ กทค. ของ กสทช.ตามข้อ 8 ตีความว่า การควบรวมกิจการในครั้งนี้เข้าหลักการตามประกาศของ กสทช.ฉบับดังกล่าวหรือไม่ และผู้ที่ถูกควบคุมอยู่ภายใต้ประกาศ กสทช. หรือไม่ ซึ่งยังเป็นประเด็นปัญหาอยู่ เพราะประกาศฉบับนี้ยกเลิกประกาศฉบับเดิมปี 2553 ที่ระบุถึงหลักเกณฑ์และวิธีการถือหุ้นรวม

ส่วนประกาศของ กสทช. ปี 2553 และ ปี 2561 มีความแตกต่างกันอย่างชัดเจน โดยประกาศ กสทช.ปี 2553 ระบุถึง “การขออนุญาต” ซึ่งในทางกฎหมายมี 2 ลักษณะ คือ การป้องกันและการแก้ไข ขึ้นอยู่กับภาครัฐจะใช้วิธีใดดำเนินการเพื่อไม่ให้เกิดความเสียหายตั้งแต่แรก หรือดำเนินการไปก่อน หากเกิดความเสียหายค่อยดำเนินการแก้ไขภายหลัง รวมถึงมีการระบุถึงการถือหุ้นไขว้ การควบรวมกิจการด้วย ขณะที่ใน ประกาศ กสทช. ปี 2561 ใช้คำว่า “การรายงานการรวมธุรกิจ” รวมถึงไม่มีรายละเอียดเรื่องการถือหุ้นไขว้ และการควบรวมกิจการ

“อย่างไรก็ตาม กฎหมายที่เกี่ยวกับการแข่งขันทางการค้า หรือกฎหมายของ กสทช. ที่เกี่ยวกับการแข่งขันมีพัฒนาการต่อเนื่องตามสมัยที่แตกต่างกัน ซึ่งเป็นหน้าที่ของ กสทช.และ กขค. ที่จะต้องพัฒนากฎหมายที่เกี่ยวข้องต่อไป” ผศ.ดร.กมลวรรณ กล่าว