รายงานผลการศึกษา “ความเป็นไปได้ของการจัดตั้งกองทุนบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ”

ประเทศไทยมีโครงการด้านสวัสดิการสังคมที่ครอบคลุมประชากรวัยชราภาพ เสาหลักมีอยู่ 3 โครงการ ได้แก่ บำนาญข้าราชการ กองทุนประกันสังคม และเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ แต่ปัญหาใหญ่คือระดับการคุ้มครองยังไม่เพียงพอ และบางส่วนมีความซ้ำซ้อน ยังขาดประสิทธิภาพในการบริหารจัดการ รายงานวิจัยนี้เป็นการศึกษาช่องว่างเรื่องเงินบำนาญประชาชนภายใต้สถานการณ์ปัจจุบันที่มีการขยายจำนวนผู้สูงวัย คนไทยได้ความคุ้มครองด้านสวัสดิการจากรัฐระดับสูงขึ้นอย่างมาก แต่ก็มีช่องว่างอยู่มาก เพื่อจะปิดช่องว่างดังกล่าวจึงได้นำเสนอทางเลือกของระบบบำนาญพื้นฐานสำหรับผู้สูงอายุ ตลอดจนวิเคราะห์ผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคมจากการจัดสรรเงินบำนาญ ข้อค้นพบหลักคือปัญหาการพิสูจน์ผู้สูงอายุยากจนและการวิเคราะห์สำหรับบำนาญผู้สูงวัยที่ผ่านมา ทำให้เกิดผู้ตกหล่นจำนวนมาก ระดับความยากจนที่ประเมินด้วยเกณฑ์หลายแบบทำให้เห็นว่า สัดส่วนผู้ที่อยู่ในเกณฑ์ยากจนตกอยู่ระหว่างร้อยละ 10 ถึง 60 ซึ่งเป็นช่วงที่กว้างมาก ยืนยันถึงช่องโหว่ของระบบการคัดเลือกโดยเฉพาะส่วนที่ให้เฉพาะกับคนบางกลุ่มซึ่งมักพบว่ามีคนจำนวนมากเข้าไม่ถึงนโยบายเหล่านั้น

ผลกระทบทางเศรษฐกิจจากการจัดสรรเงินบำนาญ พบว่าพฤติกรรมการบริโภคจะเกิดขึ้นได้จริงในทุกช่วงวัยของผู้สูงอายุ การพยุงชีพทางเศรษฐกิจของผู้สูงอายุจะกระจายไปยังบุคคลในครัวเรือนด้วย น่าเชื่อว่าการให้สวัสดิการสำหรับผู้สูงอายุจะเกิดผลกระทบด้านเศรษฐกิจทางตรงในระดับที่มากกว่าการให้กับคนทั่วไปแบบไม่เจาะจง อาศัยการประมาณค่าตัวทวีคูณทางการคลัง โดยที่ตัวทวีคูณจากการใช้จ่ายของรัฐด้านสวัสดิการสำหรับผู้สูงอายุ อัตราการหมุนเวียนของเงินในระบบเศรษฐกิจจะสูงกว่าค่าเฉลี่ยการทวีคูณของเงินโอนภาครัฐแบบกระจัดกระจาย การประมาณการค่า Fiscal Multipliers หรือการทวีคูณของเงินในการหมุนเวียน 5 รอบปี ประเมินที่ 1.589 หากมีการจัดสรรเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุแบบถ้วนหน้า เดือนละ 3,000 บาท งบประมาณที่จะต้องใช้ต่อปี 457,200 ล้านบาท ผลกระทบต่อ GDP จากตัวทวีคูณห้าปีแรก คิดเป็น GDP เพิ่มขึ้นร้อยละ 1.55 ซึ่งมากกว่าเงินที่ภาครัฐใช้จ่ายให้กับผู้สูงอายุในระบบบำนาญพื้นฐาน

การขยายความคุ้มครองทางสังคมสำหรับคนไทยเมื่อเข้าสู่ชราภาพ มีข้อแนะนำเรื่องการจัดบำนาญพื้นฐานและทำแบบถ้วนหน้า และเพื่อที่จะเพิ่มความยั่งยืนของระบบบำนาญประชาชน ควรดำเนินการไปพร้อมกันคือ การบูรณาการระบบบำนาญ การเพิ่มภาษี/ขยายฐานภาษี การลดความซ้ำซ้อนของงบประมาณ การตัดลดงบประมาณที่ไม่จำเป็น การขยายอายุเกษียณออกไป รวมถึงหาแหล่งเงินใหม่ ๆ เพื่อจัดทำรัฐสวัสดิการ

โครงการศึกษาความเป็นไปได้ของการจัดตั้งกองทุนบำนาญพื้นฐานแห่งชาติและการวิเคราะห์ผลกระทบของการจัดสรรเงินบำนาญประชาชนที่มีต่อเศรษฐกิจและสังคม จุดประสงค์ของโครงการวิจัยนี้มีสองประการ คือ

(1) การศึกษารูปแบบต่าง ๆ ในการจัดตั้งกองทุนบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ โดยเฉพาะในเรื่องแหล่งที่มาของรายได้ที่จะนำมาสนับสนุนกองทุน การสร้างความเท่าเทียม และความยั่งยืนทางการคลัง รวมถึงแนวทางการจัดสรรเงินบำนาญประชาชนในการสนับสนุนการจัดตั้งกองทุนบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ และ

(2) เพื่อวิเคราะห์ผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคมจากการจัดสรรเงินบำนาญ โดยใช้การวิเคราะห์ทางเศรษฐศาสตร์ที่เกี่ยวกับประสิทธิภาพของการใช้จ่ายเงินบำนาญของประชาชนที่มีสถานะทางเศรษฐกิจสังคม (socioeconomic status) ที่แตกต่างกัน

การเก็บรวบรวมข้อมูลจากการวิจัยแบบผสม (Mixed methods) การวิจัยใช้วิธีผสมผสานทั้งข้อมูลทุติยภูมิและข้อมูลปฐมภูมิเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ในแต่ละข้อ วัตถุประสงค์ข้อที่ (1) การศึกษารูปแบบต่างๆ ในการจัดตั้งกองทุนบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ ข้อมูลทุติยภูมิ ซึ่งประกอบด้วย การศึกษาข้อมูลจากเอกสารและข้อมูลทางสถิติที่เกี่ยวข้อง ข้อมูลด้านปฐมภูมิที่ใช้วิเคราะห์มาจากการเสวนานักวิชาการและการสำรวจภาคสนาม โดยโครงการศึกษาความเป็นไปได้ของการจัดตั้งกองทุนบำนาญพื้นฐานแห่งชาติฯ มีกลุ่มตัวอย่างจำนวน 796 ตัวอย่าง คัดเลือกอย่างละครึ่งจากผู้สูงอายุในชุมชนและผู้สูงอายุที่หน้าโรงพยาบาลหลักของจังหวัด จากพื้นที่ศึกษาจังหวัดลำปาง จังหวัดขอนแก่น จังหวัดสงขลา และกรุงเทพมหานคร ร่วมกับการสัมภาษณ์เชิงลึกจากผู้ให้ข้อมูลจำนวน 80 ราย จากทั้งสี่พื้นที่ ระยะเวลาสำรวจช่วงระหว่างวันที่ 5 พฤษภาคม 2566 ถึง 10 มิถุนายน พ.ศ.2566

สำหรับวัตถุประสงค์ข้อ (2) วิเคราะห์โดยใช้การประมาณการตัวคูณทางการคลัง (Fiscal Multipliers) สำหรับการใช้จ่ายภาครัฐในประเภทเงินโอนสำหรับประชาชนผู้สูงอายุ โดยใช้แนวคิดฟังก์ชันการบริโภค ข้อมูลในการประมาณการ Fiscal Multipliers จะใช้ข้อมูลทุติยภูมิรายปีตัวแปรเศรษฐกิจมหภาคและที่เกี่ยวข้อง ตั้งแต่ปีพ.ศ. 2550 – 2564 จากฐานข้อมูล 3 แหล่ง ประกอบด้วย ฐานข้อมูลสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งเป็นแหล่งจัดเก็บข้อมูล GDP โดยสามารถเข้าถึงผ่านเว็บไซต์ www.nesdc.go.th หัวข้อ “ข้อมูลเศรษฐกิจและสังคม” ฐานข้อมูลสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง ซึ่งเป็นแหล่งจัดเก็บข้อมูลภาคการคลังสาธารณะ โดยสามารถเข้าถึงผ่านเว็บไซต์ www.fpo.go.th หัวข้อ “ข้อมูลสถิติ” และฐานข้อมูลธนาคารแห่งประเทศไทยซึ่งเป็นแหล่งจัดเก็บข้อมูลภาคการเงิน โดยสามารถเข้าถึงผ่านเว็บไซต์ www.bot.or.th หัวข้อ “สถิติ”