เวทีวิจัยโครงการศึกษาความเป็นไปได้ของการจัดตั้งกองทุนบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ

สภาองค์กรของผู้บริโภคหรือสภาผู้บริโภคร่วมกับเครือข่ายประชาชนเพื่อรัฐสวัสดิการ เครือข่ายรัฐสวัสดิการเพื่อความเท่าเทียมและเป็นธรรม (We Fair) และคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย จัดเสวนาเปิดงานวิจัยโครงการศึกษาความเป็นไปได้ของการจัดตั้งกองทุนบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ และการวิเคราะห์ผลกระทบของการจัดสรรเงินบำนาญประชาชนที่มีต่อเศรษฐกิจและสังคมโดยพบว่า การจัดสวัสดิการบำนาญให้กับประชาชนผู้สูงอายุทำให้คุณภาพชีวิตดีขึ้นและส่งผลให้เกิดการกระตุ้นเศรษฐกิจได้ 5 รอบ ทำให้ในรอบ 5 ปี จีดีพีเพิ่มขึ้น 4.17 % และมีผลลัพธ์ทางเศรษฐกิจกลับมา 7 แสนล้านบาท

รศ.นพนันท์ วรรณเทพสกุล คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย หนึ่งในทีมวิจัย กล่าวว่า ทีมนักวิจัยได้ทำการวิจัยจากการใช้ฐานข้อมูลจาก 3 แหล่ง คือสำนักงานสถิติแห่งชาติปี 2564 สภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเรื่องความเหลื่อมล้ำในปี 2565 และข้อมูลขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO)โดยนำเอาข้อมูลทั้ง 3 รายการมาขยายความและทำงานภาคสนาม รวมทั้งสำรวจการทำวิจัยเพื่อตอบคำถามว่าแหล่งงบประมาณจะนำมาจากไหนและวิธีการจัดสวัสดิการควรจะเป็นแบบเฉพาะเจาะจงกลุ่มเปราะบางหรือการแจกแบบถ้วนหน้า

ทั้งนี้ทีมวิจัยพบว่าการจัดสวัสดิการแบบคัดครองเฉพาะกลุ่มคนยากจนที่มีความเปราะบาง มีปัญหาและความยากลำบากในการคัดกรองหาผู้สูงอายุที่มีความยากจน จนทำให้เกิดปัญหาตกหล่น โดยจะเห็นว่าในปัจจุบันได้จัดสวัสดิการจ่ายเบี้ยยังชีพด้วยวิธีการดังกล่าว แม้จะครอบคลุมประมาณ 86% ของผู้สูงอายุ แต่ยังมีคนตกหล่นไม่ทั่วถึงและไม่เพียงพอ ดังนั้นจึงเห็นว่าการจัดสวัสดิการแบบถ้วนหน้าจะไม่มีปัญหาเรื่องการคัดกรองและไม่ทำให้ผู้สูงอายุตกหล่นจนไม่ได้รับสวัสดิการ

ส่วนประเด็นของการจัดสวัสดิการให้ผู้สูงอายุจะสามารถกระตุ้นเศรษฐกิจได้หรือไม่ จากการศึกษาพบว่าผู้สูงอายุที่ได้รับเงินสวัสดิการ 3,000 บาทส่วนใหญ่จะนำเงินไปใช้จ่ายเพื่ออุปโภคบริโภคจนนำไปสู่ตัวคูณในการหมุนเวียนเศรษฐกิจได้

“พฤติกรรมการบริโภคผู้สูงอายุจะนำไปสู่การเพิ่มระดับการบริโภคที่มีผลต่อตัวคูณในการหมุนเวียนเศรษฐกิจ นอกจากนี้ การกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านผู้สูงอายุยังหมายถึงการกระตุ้นผ่านลูกหลานของผู้สูงอายุ จึงเท่ากับจ่ายให้ผู้สูงอายุเพียงคนเดียวเท่ากับช่วยคน 3.3 คนในวัยทำงาน” รศ.นพนันท์กล่าว

รศ.นพนันท์ กล่าวต่อไปว่า การจัดสวัสดิการให้กับผู้สูงอายุมีผลโดยตรงต่อการกระตุ้นเศรษฐกิจมากกว่าให้กลุ่มอื่น นอกจากนี้เห็นว่างบประมาณการจัดสวัสดิการให้กับประชาชนทั้งกองทุนประกันสังคม กองทุนบำนาญ และสวัสดิการเบี้ยยังชีพของไทยเพียงแค่ 2% ของจีดีพี ถือว่ายังต่ำกว่าหลายประเทศที่มีฐานะใกล้เคียงกัน จึงเห็นว่ารัฐควรจัดสวัสดิการบำนาญให้กับประชาชน

ในด้านรูปแบบการจัดสวัสดิการบำนาญและที่มาของแหล่งงบประมาณมาจากไหน ดร.กติกา ทิพยาลัย คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวว่า ได้วิจัยหารูปแบบการตั้งกองทุนบำนาญแห่งชาติซึ่งมีหลายรูปแบบ โดยรูปแบบที่ 1 คือ การจัดสรรสวัสดิการให้กับทุกคน รูปแบบที่ 2 คือ การจัดสรรให้กับผู้สูงอายุทุกคนแต่เพิ่มรายได้ให้กับกลุ่มเปราะบาง  และรูปแบบที่ 3 คือ การให้ทุกคนแต่อาจจะต้องมีจ่ายสมทบกับบางกลุ่ม หรือให้จ่ายเฉพาะผู้สูงอายุที่มีความยากจนและให้ผู้สูงอายุเฉพาะที่ไม่มีระบบสวัสดิการอื่น ๆ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อต้องการลดความเหลื่อมล้ำและไม่ส่งต่อความยากจนจากรุ่นสู่รุ่นอีกต่อไป

อย่างไรก็ตามหากพิจารณารูปแบบที่ 1 คือการจัดสรรสวัสดิการให้ผู้สูงอายุทุกคน 3,000 บาทต่อเดือน จะมีผู้สูงอายุที่จะได้รับเงิน 12.7 ล้านบาทใช้เงินงบประมาณ 4.5 แสนล้านบาท ส่วนที่มาของงบประมาณ เสนอให้มีการเพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่มจาก 7% เป็น 10% โดยใช้เวลาขยับขึ้นภาษีระยะเวลา 1-3 ปี จะทำให้รัฐมีรายได้เพิ่มขึ้น 700,000-100,000 ล้านบาท 

ส่วนรูปแบบการจัดสรรโดยเลือกเฉพาะกลุ่มผู้สูงอายุที่มีรายได้ต่ำกว่าเส้นความยากจนจำนวน 4.2 ล้านคน และต้องใช้งบประมาณ 1.5 แสนล้านบาท แต่แนวทางนี้จะมีปัญหาเรื่องของการคัดกรองหาผู้สูงอายุที่ยากจนทำให้การจัดสวัสดิการตกหล่นไม่ทั่วถึง

ดร.กติกา ทิพยาลัย คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้วิเคราะห์ถึงผลกระทบทางเศรษฐกิจหากมีการจัดสรรสวัสดิการให้กับผู้สูงอายุ พบว่า การกระตุ้นเศรษฐกิจจะไม่เกิดขึ้นทันทีในปีแรก แต่จะเห็นชัดเจนในปีถัดมา เพราะผู้สูงอายุจะนำเงินไปใช้จ่ายในการอุปโภคบริโภคมากกว่าการจัดสรรให้กับประชาชนกลุ่มอื่น ซึ่งหากจัดสรรงบประมาณ 4.5 แสนล้าน รัฐจะได้ผลลัพธ์ทางเศรษฐกิจในปีที่ 2 หลังการจัดสรรประมาณ 3 แสนล้านบาทและจะมีตัวคูณ 1.58 จะทำให้เศรษฐกิจหมุนเวียนประมาณ 5 รอบ ส่งผลดีต่อการกระตุ้นเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศและเกิดการทวีคูณทางการคลังมากขึ้น

“ขอสรุปว่าหากรัฐจัดสรรสวัสดิการให้กับผู้สูงอายุทุกคนด้วยเงิน 4.5 แสนล้านบาท จะทำให้มีตัวทวีคูณ 1.589 ทำให้เศรษฐกิจหมุนเวียนถึง 5 รอบ และใน 5 ปี ส่งผลกระทบผลลัพธ์ทางเศรษฐกิจ 7 แสนล้านบาท ทำให้จีดีพีเพิ่มประมาณ 4.17 % จึงชัดเจนว่าการจัดสรรงบประมาณสวัสดิการให้ผู้สูงอายุมีผลต่อการกระตุ้นเศรษฐกิจ และทำให้เกิดการหมุนเวียนทางเศรษฐกิจถึง 5 รอบ” ดร.กติกากล่าว

ดร.กติกา ยังกล่าวอีกว่า ความคุ้มค่าของการจัดสรรงบสวัสดิการมีผลต่อการกระตุ้นทางเศรษฐกิจแน่นอน ซึ่งขอแนะนำให้ ดำเนินการคู่ไปกับการส่งเสริมนโยบายการออมของประชาชน

ระบบบำนาญในต่างประเทศ

นอกจากนี้เห็นว่าประเทศไทยนั้น ไม่ได้เป็นเพียงประเทศเดียวที่เผชิญกับปัญหาดังกล่าว ในหลายประเทศทั่วโลก ก็ประสบปัญหาความเหลื่อมลํ้า และการเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างประชากรเช่นเดียวกัน

ประเทศญี่ปุ่นถือเป็นหนึ่งตัวอย่างของประเทศ ที่ประสบปัญหาในเรื่องการขยายตัวของจำนวนประชากรผู้สูงอายุ และการเพิ่มขึ้นของความยากจน ในกลุ่มผู้สูงอายุ และระบบบำนาญ ก็เป็นหนึ่งในนโยบายช่วยเหลือที่รัฐบาลนำออกมาใช้ 

แผนการจัดระบบบำนาญของประเทศญี่ปุ่น โดยทั่วไปจะถูกแบ่งออกเป็น 3 รูปแบบด้วยกัน ระบบบำนาญรูปแบบแรก หรือ แผนบำนาญแห่งชาติ (National Pension Plan: NA) ถือเป็นรูปแบบของระบบบำนาญพื้นฐานสำหรับประชาชนชาวญี่ปุ่นทุกคน

โดยสิทธิประโยชน์ของระบบบำนาญนี้ จะเป็นการจัดสรรให้กับประชาชนทั้งที่เป็นแรงงานในระบบ และแรงงานนอกระบบ อาทิเช่น การจ้างงานตนเอง (Self-employed) การจ้างงานแบบไม่ประจำ (Non- regular-workers) รวมไปถึงผู้ว่างงาน (Unemployed) ซี่งถ้าหากเป็นแรงงานนอกระบบก็จะมีสิทธิ์ได้รับเงินบำนาญประเภท NA เพียงแผนเดียวเท่านั้น

โดยประชาชนวัยทำงานทุกคนมีหน้าที่ในการจ่ายเงินเข้ากองทุนบำนาญดังกล่าวเดือนละ 16,590 เยน หรือประมาณ 4,000 บาท อย่างไรก็ตาม ผู้ที่มีรายได้น้อย หรือ ไม่มีรายได้ ก็สามารถทำการยืนยันตนเอง เพื่อขอลดหย่อน หรือ ยกเว้นการจ่ายเงินเข้ากองทุนดังกล่าวได้

ในขณะที่ระบบบำนาญรูปแบบที่สองหรือ แผนบำนาญสำหรับลูกจ้างทั่วไปฯ (Employees’ Pension and Mutual-Aid Society Pension Plan: EM) ผู้ที่ได้รับสิทธิประโยชน์นั้นจะต้องเป็นผู้ที่มีการจ้างงานแบบประจำในบริษัทขนาดเล็กและกลาง  รวมไปถึงข้าราชการทุกคนในประเทศญี่ปุ่น ตลอดจนคู่สมรสของผู้รับสิทธิประโยชน์ โดยผู้ที่ถูกจัดอยู่ในแผนนี้เมื่อเกษียณอายุก็จะได้รับการจัดสรรประโยชน์จากทั้งแผน NA และ EM

และสำหรับระบบบำนาญรูปแบบสุดท้ายหรือ แผนบำนาญสำหรับลูกจ้างในหน่วยงาน เอกชนขนาดใหญ่ (Corporate Pension Plan: CP) จะเป็นระบบบำนาญที่มีไว้ เพื่อเสริมผลประโยชน์ให้กับผู้ที่ทำงานประจำให้กับบริษัทขนาดใหญ่ ในประเทศญี่ปุ่น โดยผู้ที่ทำงานในบริษัทขนาดใหญ่ จะได้รับผลประโยชน์จากระบบบำนาญทั้งสามรูปแบบรวมกัน

ดังนั้น คนในกลุ่มนี้จะเป็นกลุ่มคนที่ได้รับผลประโยชน์จากระบบบำนาญมากที่สุด ทั้งนี้ มูลค่าของผลประโยชน์จากระบบบำนาญทั้งสามประเภท ที่ผู้รับสิทธิประโยชน์จะได้รับก็มีความแตกต่างกัน

โดยที่แผน NA จะจัดสรรเงินบำนาญให้กับประชาชนอยู่ที่เดือนละ 50,000 เยน หรือประมาณ 16,000 บาท ในขณะที่แผน EM จะอยู่ที่ 150,000 เยน หรือ 40,000 บาท และสำหรับแผน CP จะได้รับเงินบำนาญตั้งแต่ 150,000 เยนขึ้นไป โดยขึ้นอยู่กับเงินเดือนเฉลี่ย และระยะเวลาในการทำงาน (Sasaki et al., 2018)

อีกหนึ่งตัวอย่างของประเทศที่มีระบบบำนาญที่น่าสนใจก็คือ ประเทศชิลี เนื่องด้วยเป็นประเทศที่กำลังพัฒนาและมีสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมไม่ต่างจากประเทศไทยมากนัก

โดยในปี 2008 รัฐบาลชิลีได้มีการปฏิรูประบบบำนาญครั้งใหญ่ ให้มีความทั่วถึงและเท่าเทียมมากยิ่งขึ้น กล่าวคือ แม้ว่าผู้รับสิทธิประโยชน์จะเป็นผู้ที่มีรายได้น้อย หรือ ไม่ได้มีการสมทบเงินเข้าสู่ระบบบำนาญ ก็สามารถที่จะได้รับสิทธิประโยชน์เช่นเดียวกับผู้ที่ทำการสมทบ

โดยหลักการที่สำคัญที่สุดของระบบบำนาญรูปแบบใหม่นี้ ก็คือ การจัดสรรเงินบำนาญแบบไม่มีการสมทบ (non-contributory pension system) แต่เป็นวิธีการจัดสรรเงินบำนาญจากคนวัยทำงานที่มีรายได้สูงที่สุดร้อยละ 20 ของประเทศที่จ่ายเงินเข้ากองทุนบำนาญ ไปจัดสรรให้กับผู้ที่มีรายได้น้อยที่สุดร้อยละ 60 ในประเทศ หรือที่เรียกว่า Solidarity Pension System (SPS)

โดยหลังจากที่ได้มีการปฏิรูประบบบำนาญในประเทศชิลี ก็ได้ส่งผลกระทบในเชิงบวกต่อประชากรผู้สูงอายุ ไม่ว่าจะเป็นการช่วยลดความยากจน กระตุ้นให้เกิดการบริโภคภายในประเทศ ทั้งยังเป็นการสร้างหลักประกันทางรายได้ให้กับผู้สูงอายุ (Bril-Mascarenhas & Maillet, 2019)

นอกจากนี้ ในการออกแบบการจัดสรรสวัสดิการ ซึ่งมักเป็นประเด็นที่ถกเถียงกันมาอย่างยาวนานว่า ควรจะกำหนดออกมาในรูปแบบใดนั้น ส่วนมากที่นิยมใช้กันโดยทั่วไปจะมีอยู่ด้วยกัน 2 รูปแบบ ได้แก่ การจัดสวัสดิการแบบถ้วนหน้า (Universalism) และ แบบเลือกเฉพาะกลุ่ม (Selectivism) 

หรือการจัดสวัสดิการแบบมุ่งเป้า (Targeting) ด้วยวิธีการกำหนดเงื่อนไขบางอย่างเพื่อเข้ารับสวัสดิการจากภาครัฐ และจากประสบการณ์ของต่างประเทศ การจัดสรรสวัสดิการทางสังคมในรูปแบบที่แตกต่างกัน ก็ย่อมให้ผลลัพธ์ที่ต่างกันออกไปด้วยเช่นกัน

ดังนั้น การที่จะตัดสินใจว่าควรจัดสวัสดิการบำนาญในรูปแบบใด ภาครัฐก็จำเป็นจะต้องพิจารณาถึงปัจจัยอื่นๆ ให้รอบด้าน เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประเทศชาติและประชาชน

อย่างไรก็ดี หากระบบบำนาญพื้นฐานแห่งชาติสามารถเกิดขึ้นได้จริง ในทางหนึ่งก็ย่อมจะส่งผลกระทบในเชิงบวกทั้งต่อเศรษฐกิจและสังคมโดยรวม

ยกตัวอย่างเช่น งานวิจัยที่ศึกษาผลกระทบของการจัดสรรเงินบำนาญให้แก่ผู้สูงอายุในประเทศเกาหลีใต้ ซึ่งพบว่า เงินบำนาญสามารถช่วยให้เกิดการลดลงของสภาวะความยากจนในกลุ่มประชากรผู้สูงอายุ รวมไปถึงการเพิ่มขึ้นของการบริโภคอย่างมีนัยยะสำคัญ ช่วยกระตุ้นให้เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจ และการพัฒนาคุณภาพชีวิตและความเป็นอยู่ของกลุ่มผู้สูงอายุ

อีกทั้ง เงินบำนาญจะทำให้ผู้สูงอายุสามารถเข้าถึงที่พักอาศัย ที่มีสภาพแวดล้อมที่สะอาดและปลอดภัย

นอกจากนี้ เงินบำนาญยังส่งผลให้ผู้สูงอายุมีสุขภาพกายและใจที่ดีขึ้นได้จากการเลือกอาหารการกินที่มีประโยชน์ ตลอดจนอัตราการฆ่าตัวตายในกลุ่มผู้สูงอายุก็ได้ลดลงอย่างมีนัยยะสำคัญ (Lee et al.,  2019; Pak, 2020; Lee, 2022) ซึ่งสิ่งเหล่านี้ล้วนเป็นเพียงส่วนหนึ่งของผลกระทบทางตรงในเชิงบวกที่เกิดจากการจัดสรรเงินบำนาญเท่านั้น

เช่นนี้แล้ว จึงอาจกล่าวได้ว่า การจัดหาระบบบำนาญที่มีคุณภาพให้แก่ประชาชนถือเป็นหน้าที่สำคัญอย่างหนึ่งของรัฐบาล ในฐานะที่เป็นผู้บริหารของประเทศ ซึ่งอาจเปรียบได้กับ การสร้างบ้านที่ดีและอบอุ่นให้กับประชาชนให้สามารถพักอาศัยเพื่อหลบแดดหลบฝน

และเมื่อประชาชนผู้สูงอายุมีหลักประกันรายได้ยามชราภาพที่มั่นคง ก็จะช่วยลดภาระการพึ่งพิง ลดการส่งต่อความยากจนจากรุ่นสู่รุ่น อันจะเป็นการช่วยแก้ปัญหาความยากจน และความเหลื่อมลํ้า ที่ถูกมองว่า เป็นปัญหาเรื้อรังของสังคมไทยมาอย่างยาวนาน ทั้งยังเป็นอีกหนึ่งแนวทางในการออกแบบนโยบายด้านการจัดสรรสวัสดิการให้แก่ประชาชน ตามหลักการของการพัฒนาที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลังอีกด้วย

ส่วนผลกระทบทางด้านสังคม นายปัญจพล สัตยานุรักษ์ นักวิชาการอิสระ ได้วิจัยผลกระทบทางด้านสังคม จากตัวอย่างผู้สูงอายุทั้งหมด 800 คนทั่วประเทศ ด้วยวิธีการสัมภาษณ์เชิงลึกและตอบแบบสอบถาม พบว่า ผู้สูงอายุของไทยส่วนใหญ่เป็นกลุ่มนอกระบบไม่มีสวัสดิการจากที่ไหน เพราะมีรายได้น้อย และบางกลุ่มผู้สูงอายุมีหนี้สิน

“สิ่งที่ผมพบคือมีผู้สูงอายุ 60-69 ปียังมีหนี้สิน และต้องไปทำงาน หรือแม้แต่ผู้สูงอายุที่มีบำนาญก็ยังมีหนี้สิน จึงทำให้มีเงินเหลือใช้น้อยไม่เพียงพอ เราจึงพบผู้สูงอายุที่มีรายได้เกิน 9,000 บาทต่อเดือนและไม่มีหนี้มีจำนวนน้อย ส่วนใหญ่เราพบผู้สูงอายุยากจนไม่มีเงินออมและเป็นหนี้นอกระบบ” นายปัญจพลกล่าว

ทั้งนี้ นายปัญจพล บอกอีกว่า จากการสอบถามผู้สูงอายุ หากได้รับเงินสวัสดิการ 3,000 บาท ส่วนใหญ่ใช้เงินซื้อสินค้าอุปโภคบริโภค ไม่มีการนำเงินไปซื้อสินค้านำเข้าและกว่าครึ่งของผู้สูงอายุนำเงินไปดูแลลูกหลาน ดังนั้นจึงพบว่าการจ่ายสวัสดิการ 3,000 บาทช่วยให้คุณภาพชีวิตของผู้สูงอายุดีขึ้น เพิ่มศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์และความเท่าเทียมในครอบครัวบรรเทาความเดือดร้อน รวมทั้งเก็บเงินใช้ในยามฉุกเฉิน 

“ความจริงแล้วระดับสวัสดิการที่ธนาคารโลกระบุไว้ในการเพิ่มคุณภาพชีวิตที่ดี อาจจะต้องอยู่ที่ 3,500 บาท โดย 3,000 บาทอาจจะไม่เพียงพอ แต่อย่างไรก็ตามจากกการวิจัยพบว่าการให้สวัสดิการ 3,000 บาท จะเพิ่มระดับความสุขของผู้สูงอายุ มีความสัมพันธ์กับลูกหลานดีขึ้นและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์มากขึ้น ลดความเหลื่อมล้ำได้” นายปัญจพลกล่าว

ชมคลิปวิดีโอย้อนหลัง https://www.facebook.com/100078652075261/videos/1376708749589475

#ผู้บริโภค #สภาองค์กรของผู้บริโภค #สภาผู้บริโภค #สวัสดิการบำนาญ