ผู้เชี่ยวชาญด้านพลังงานและนักวิชาการกฎหมายชี้ การที่รัฐปล่อยเอกชนถือครองสัดส่วนผลิตไฟฟ้ามากกว่าร้อยละ 51 ขัดต่อรัฐธรรมนูญ ปี 60 กระทบรายได้เข้ารัฐ และสร้างภาระในการดำรงชีวิตของประชาชน
วันที่ 6 ธันวาคม 2565 สภาองค์กรของผู้บริโภค ร่วมกับ สหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย และสถาบันเทคโนโลยีนานาชาติสิรินธร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดเวทีเสวนา “รัฐผิดพลาด เอื้อทุนใหญ่ ทำค่าไฟแพง ขัดรัฐธรรมนูญ?” โดยเวทีเสวนาได้ข้อสรุปชัดว่า การบริหารจัดการกิจการไฟฟ้าของรัฐบาลหลายยุคที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบันมีความผิดพลาด เอื้อผลประโยชน์ให้กลุ่มทุนพลังงานปล่อยให้เอกชนมีสัดส่วนการผลิตมากขึ้นตามลำดับจนปัจจุบันผู้ผลิตไฟฟ้าภาคเอกชนทั้งที่ผลิตในประเทศและจากการนำเข้ามีกำลังผลิตไฟฟ้ามาถึงร้อยละ 68 ขณะที่การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจที่ทำหน้าที่หลักในการผลิตไฟฟ้าของรัฐกลับมีสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าเหลือเพียงร้อยละ 32 ถือเป็นการกระทำที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 มาตรา 56
ผศ.ประสาท มีแต้ม ประธานอนุกรรมการด้านบริการสาธารณะ พลังงาน และสิ่งแวดล้อม สภาองค์กรของผู้บริโภค ได้หยิบยกข้อมูลสถิติเกี่ยวกับกิจการไฟฟ้าของไทย โดยระบุว่า แม้ในปี 2565 ระบบไฟฟ้าทั้งระบบที่รัฐจะครอบครอง (การผลิต สายส่ง และการจำหน่าย) จะมีค่าเฉลี่ยมากกว่าร้อยละ 51 ตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่หากดูแยกย่อยในแต่ละส่วนแล้ว ระบบกำลังผลิตที่เป็นของรัฐมีเพียงร้อยละ 32 เท่านั้น ส่วนเอกชนครองสัดส่วนการผลิตถึงร้อยละ 68 นำมาสู่คำถามที่น่าสนใจว่า จากกรณีดังกล่าวถือว่าปัจจุบันประเทศไทยมีความมั่นคงด้านพลังงานจริงหรือไม่
ด้าน ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ กล่าวถึงการตีความกฎหมายในประเด็นการบริหารจัดการกิจการไฟฟ้าว่า การพิจารณาความหมายของ “โครงสร้างและโครงข่าย” ต้องพิจารณาองค์ประกอบของกิจการสาธารณูปโภคนั้น ๆ ควบคู่ไปกับเนื้อความตามมาตรา 56 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ปี 2560 วรรค 2
ที่ระบุว่า โครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ รัฐจะกระทำด้วยประการใดให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือทำให้รัฐเป็นเจ้าของน้อยกว่าร้อยละ 51 มิได้ ดังนั้น การดำเนินการของรัฐบาล ที่ส่งผลให้เอกชนมีกรรมสิทธิ์ในส่วนของระบบการผลิตไฟฟ้าเกินกว่าร้อยละ 51 ซึ่งกระทบต่อหลักประกันในกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐ ถือเป็นการกระทำที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ
ขณะที่ พงษ์ดิษฐ พจนา อดีตรองผู้ว่าการการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย และอดีตกรรมการผู้จัดการใหญ่ผลิตไฟฟ้าราชบุรีโฮลดิ้ง จำกัด (มหาชน) (RATCH) กล่าวว่า การที่สัดส่วนการผลิตไฟฟ้าภาคเอกชนมีมากเกินไป และการบริหารจัดการที่ต้องเป็นไปตามสัญญาธุรกิจส่งผลให้ค่าไฟฟ้าสูงเกินควร เนื่องจากต้นทุนจากการผลิตไฟฟ้าคิดเป็นประมาณร้อยละแปดสิบในราคาจำหน่ายพลังงานไฟฟ้า ทั้งนี้ การที่รัฐมีความเป็นเจ้าของโครงสร้างการผลิตไฟฟ้าน้อยกว่าเกณฑ์ที่กำหนด ยังส่งผลให้เกิดความสูญเสียอย่างมากในเรื่องการนำส่งเงินรายได้เข้ารัฐจากการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.)
“ปัจจุบัน กฟผ. มีสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าประมาณร้อยละสามสิบ สามารถนำเงินรายได้ส่งให้รัฐได้ประมาณปีละ 20,000 ล้านบาท ดังนั้น หาก กฟผ. มีสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าตามที่ควรจะเป็นคือร้อยละ 51 ก็จะทำให้มีรายได้เพิ่มขึ้นและจะสามารถนำเงินส่งให้รัฐได้เพิ่มขึ้นอีกประมาณปีละ 10,000 ล้านบาท นอกจากนี้ หากคิดย้อนกลับไปตั้งแต่เมื่อสัดส่วนผลิตไฟฟ้าของ กฟผ. เริ่มน้อยลงกว่าร้อยละ 51 จะพบว่ามูลค่าจากผลประโยชน์ด้านรายได้ของรัฐที่สูญเสียไปแล้วรวมคงไม่ต่ำกว่าห้าหมื่นล้านบาท” อดีตรองผู้ว่า กฟผ. ระบุ
ด้าน ปรีชา กรปรีชา รองยุทธศาสตร์แผนงานและวิชาการ สหภาพแรงงานรัฐวิสาสาหกิจการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (สร.กฟผ.) ระบุว่า กิจการไฟฟ้าจัดเป็นสาธารณูปโภค ซึ่งโดยหลักแล้วรัฐจะต้องเป็นผู้ดำเนินการกิจการดังกล่าวเองทั้งหมด แต่ที่ผ่านมารัฐบาลพยายามจะแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้เป็นเอกชน โดยใช้วิธีการ 2 รูปแบบคือ 1) ใช้กฎหมาย พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ ปี 2542 ในการเปลี่ยนกิจการไฟฟ้าซึ่งเป็นสมบัติของรัฐให้กลายเป็นของเอกชน หรือ 2) การโอนกิจการไฟฟ้าให้เป็นของเอกชนโดยการแบ่งสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าให้กับเอกชนอย่างไม่มีข้อจำกัด ซึ่งจะทำให้เกิดปัญหาแก่ระบบเศรษฐกิจของชาติโดยรวม
ปรีชา กล่าวถึงแนวทางการแก้ไขปัญหาว่า เนื่องจากปัญหาค่าไฟแพงในปัจจุบันเกิดจากราคาเชื้อเพลิง ปัญหาไฟฟ้าสำรองเกิน และสัญญาซื้อขายเอื้อต่อเอกชน เช่น ค่าพร้อมจ่าย ประกันราคาก๊าซขั้นต่ำ ดังนั้น วิธีที่จะแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้ดีที่สุดคือรัฐต้องทำตามรัฐธรรมนูญ ปี 2560 มาตรา 56 โดยให้รัฐมีสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าไม่น้อยกว่าร้อยละ 51 ซึ่งจะเป็นการสร้างสมดุลระหว่างรัฐกับเอกชน
ในทำนองเดียวกัน รสนา โตสิตระกูล อนุกรรมการด้านบริการสาธารณะ พลังงาน และสิ่งแวดล้อม สภาองค์กรของผู้บริโภค กล่าวถึงเส้นทางการบริหารจัดการกิจการไฟฟ้าว่า เมื่อปี 2548 รัฐบาลเคยมีความพยายามในการแปรรูป กฟผ. เข้าตลาดหลักทรัพย์ แต่ไม่ประสบผลสำเร็จเนื่องจากตนร่วมกับประชาชนและมูลนิธเพื่อผู้บริโภค ได้นำเรื่องฟ้องร้องต่อศาลปกครองสูงสุดให้เพิกถอนการแปรรูป กฟผ. ได้สำเร็จ
อย่างไรก็ตาม ต่อมาได้เกิดกระบวนการ ‘แปรรูปอำพราง’ ด้วยการให้ กฟผ. ทำสัญญาซื้อไฟจากโรงไฟฟ้าเอกชนเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ จนกระทั่งปัจจุบันภาคเอกชนมีสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าสูงถึงร้อยละ 65 ส่วน กฟผ.เหลือสัดส่วนผลิตไฟประมาณร้อยละ 30 นอกจากนี้ ยังมีการอนุมัติให้มีการซื้อไฟเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ จนปริมาณไฟสำรองสูงเกินความจำเป็น
“ปัจจุบัน ประเทศไทยมีปริมาณไฟฟ้าสำรองสูงเกินความจำเป็นถึงร้อยละ 54 ขณะที่เกณฑ์ที่ยอมรับได้ในความมั่นคงของไฟฟ้าอยู่ที่ร้อยละ 15 โดยในปี 2565 ประเทศไทยมีความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงสุดอยู่ที่ 32,000 เมกะวัตต์ แต่มีกำลังผลิตไฟฟ้าทั้งประเทศโดยรวมมากถึงกว่า 50,000 เมกะวัตต์ ทำให้ประชาชนต้องแบกภาระค่าไฟที่ไม่ได้ใช้ถึงปีละประมาณ 48,929 ล้านบาท ซึ่งเป็นต้นเหตุสำคัญที่ทำให้ค่าไฟแพงอยู่ในขณะนี้” รสนา ระบุ
รศ.ดร.ชาลี เจริญลาภนพรัตน์ สถาบันเทคโนโลยีนานาชาติสิรินธร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวเสริมในประเด็นค่าไฟฟ้าแพงว่า การที่รัฐอนุญาตให้เอกชนเข้ามาผลิตไฟฟ้าในสัดส่วนที่มากเกินควรจนส่งผลทำให้ค่าไฟฟ้าแพง ต้นตอเกิดจากวงจรความผิดพลาดของรัฐบาล จากการพยากรณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าเกินจริง การวางแผนลงทุนที่เกินความจำเป็น และการกำหนดค่าไฟฟ้าแบบผลักภาระความผิดพลาดทั้งหมดมาที่ประชาชน ภายใต้ระบบที่ผูกขาด รวมศูนย์ ไม่ต้องรับผิดชอบ และขาดการกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพและอิสระ กลายเป็นภาระต้นทุนจากการลงทุนที่เกินความจำเป็น
ซึ่งภาระจากการลงทุนที่ผิดพลาดในอดีต กลับไม่ได้นำมาศึกษาเป็นบทเรียนเพื่อหาทางป้องกันในอนาคต แก้ไขไม่ให้เกิดซ้ำอีก ในทางกลับกันในปัจจุบันก็ยังคงมีการลงทุนเกินความต้องการมากขึ้นเรื่อย ๆ ต่อไป
รศ.ดร.ชาลี กล่าวอีกว่า สำหรับประเด็นที่รัฐต้องทำหน้าที่ให้เป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด โดยควบคุมและการบริหารจัดการกิจการไฟฟ้าให้เป็นของรัฐอย่างน้อยร้อยละ 51 นั้น เป็นเพราะระบบกิจการไฟฟ้าของประเทศมีองค์ประกอบสำคัญทำงานร่วมกัน 6 ระบบ ได้แก่ ระบบผลิตไฟฟ้า, ระบบส่งไฟฟ้า, ระบบจำหน่ายไฟฟ้า, ระบบสื่อสาร, ระบบควบคุมและวางแผนการผลิต, และระบบบริหารจัดการ องค์ประกอบทั้งหมดนี้ต้องทำงานร่วมกันประสานกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสภาวะวิกฤติ เช่น ภาวะสงคราม ความขัดแย้งทางการเมือง การพิพาทระหว่างประเทศ การจลาจล หรือภัยพิบัติธรรมชาติ จึงเป็นสาเหตุที่รัฐธรรมนูญ ปี 2560 ต้องกำหนดไว้ ทั้งนี้ หากองค์ประกอบใดองค์ประกอบหนึ่งตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือต่างชาติ อาจส่งผลกระทบต่อการดำรงชีวิตของประชาชน รวมทั้งส่งผลให้เกิดปัญหาใหญ่และจัดการได้ยากตามมาได้
